Het opleggen van sancties is “nooit leuk”, maar soms noodzakelijk. Dat zei Steven Maijoor, directeur toezicht bij De Nederlandsche Bank (DNB), vandaag tijdens het symposium 25 jaar boetes en dwangsommen bij DNB in Amsterdam. “Maar we moeten het wegen tegenover de schade die kan worden aangericht als risico’s voor de stabiliteit en integriteit van de financiële sector blijven bestaan.” Maijoor sprak over de ontwikkeling van handhaving in het financieel toezicht sinds de invoering van de Wet tot invoering van de last onder dwangsom en de bestuurlijke boete (IDBB) in 2000. Die wet gaf toezichthouders als DNB de mogelijkheid om zelfstandig boetes en lasten onder dwangsom op te leggen, zonder tussenkomst van het strafrecht.
“Boetes voor financiële instellingen die zich niet aan de regels houden waren lange tijd niet normaal. Die vielen onder het strafrecht,” aldus Maijoor. “Dat veranderde in 2000 met de ‘Wet tot invoering van de last onder dwangsom en de bestuurlijke boete in de financiële wetgeving’, ofwel wet IDBB.”
Opvallende toename
Het gebruik van boetes en dwangsommen is sindsdien flink toegenomen, zeker in de afgelopen vijf jaar. “In de beginjaren was het gebruik van de boete en de last onder dwangsom nog vrij zeldzaam. Maar in de afgelopen 5 jaren hebben we gemiddeld 18 boetes per jaar opgelegd.” Niet alleen het aantal boetes is toegenomen, ook de bedragen zijn fors gestegen. “De afgelopen 3 jaar hebben we 9 boetes opgelegd van meer dan 2 miljoen euro.”
Ook de Raad van State merkte deze ontwikkeling op in een recente uitspraak: “Waar de bestuurlijke boete bedoeld was om het handhavingstekort in de strafrechtelijke keten te ondervangen (…) gaat het bij de bestuurlijke boete steeds meer om zware, complexe overtredingen die worden bedreigd met hoge bestuurlijke boetes.”
Van wenkbrauw tot dwangsom
Volgens Maijoor is de toegenomen handhaving deels het gevolg van aangescherpte wetgeving na de financiële crisis van 2008. Europese regelgeving, zoals CRD4, eiste van nationale toezichthouders dat zij meer en hogere sancties konden opleggen – ook aan bestuurders. Tegelijkertijd veranderde ook de toezichtcultuur. “De financiële crisis van 2008 rekende af met ‘light touch supervision’.”
Waar een opgetrokken wenkbrauw vroeger voldoende was om een instelling tot actie te bewegen, is dat nu vaak niet meer genoeg. DNB schakelt sneller over op formele maatregelen, zoals een aanwijzing, dwangsom of boete. “We gingen sneller van analyse naar actie.”
De toezichthouder kiest daarbij zorgvuldig welk handhavingsinstrument hij inzet, benadrukte Maijoor. “We wegen ook af of een herstelmaatregel dan wel een bestraffende maatregel, dan wel beide, passend is.” Hij verwees naar het evenredigheidsbeginsel en het belang van een zorgvuldige afweging. “Als we verwachten dat een aanwijzing het gewenste effect zal bereiken zetten we deze minder invasieve maatregel in.”
Geen Bromsnor-toezicht
Maijoor maakte ook een knipoog naar de televisiegeschiedenis. “En hier moet ik als rechtgeaarde boomer toch even aan Bromsnor denken, de veldwachter uit de televisieserie Swiebertje uit de jaren 60 en 70. (…) Niets proportionaliteit, niets escalatieladder, gelijk vol op het orgel.”
Zo werkt het financieel toezicht niet, aldus Maijoor. “In tegenstelling tot Bromsnor houden wij ons natuurlijk aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het evenredigheidsbeginsel, het beginsel van evenwichtige belangenafweging, en het gelijkheidsbeginsel.”
Kanteling na DSB en de crisis
De financiële crisis en het faillissement van DSB in 2009 markeerden een keerpunt voor DNB. Na kritische rapporten van onder meer de Commissie-Scheltema en de parlementaire enquêtecommissie-De Wit werd het toezicht hervormd. DNB richtte onder andere een Expertisecentrum Interventie en Handhaving op.
Het IMF vatte de omslag in 2010 treffend samen in het rapport Learning to say no. Maijoor: “Dat klinkt als een zelfhulpboek voor beginnende ouders, maar het paper ging over de lessen uit de crisis voor het financiële toezicht.”
Handhaving als laatste middel
Toch blijft het uitgangspunt dat financiële instellingen zich uit eigen beweging aan de regels houden. “Onze strategie is erop gericht dat de instellingen onder ons toezicht zich uit eigen beweging aan de geldende toezichtnormen houden. Maar wanneer dat onvoldoende lukt, dan dwingen we dat in beginsel af door de inzet van handhavingsinstrumenten.”
De conclusie van Maijoor is helder: “We zijn nu 15 jaar verder. Maar het is nog steeds een aanpak waar ik als toezichthouder in geloof. Handhaving is nooit leuk…”
