Tijd voor een vierde ‘W-vraag’

In de Staat van de Rijksverantwoording wijst de Algemene Rekenkamer op het probleem van onderbesteding van rijksmiddelen en onrealistische ramingen van uitgaven en verplichtingen. Dat de Rekenkamer dit onderwerp agendeert is zonder meer terecht. Onderbesteding is het gevolg van een breder fenomeen dat we in begrotingsprocessen tot nu toe niet of nauwelijks hebben benoemd: de doorlooptijd van de uitvoering. Kern van het politieke proces is ambities formuleren om maatschappelijke doelen te bereiken. Denk aan de 100.000 woningen die elk jaar tot 2030 zouden moeten worden gebouwd. Dat veronderstelt ten eerste dat er locaties zijn waar die woningen gebouwd kunnen worden. Zijn die locaties er niet dan wordt er geen steen gestapeld of geen bouwdoos in elkaar gezet. En dan heb ik het nog niet over de doorlooptijden van voorbereidende planvorming en milieutechnische vraagstukken. We weten dat bij woningbouw en infrastructurele werken de doorlooptijden lang zijn. Ook bij andere domeinen gaan veranderingen minder snel dan politici wensen. Denk aan de aanpak van het lerarentekort en de zoektocht naar personeel voor defensie of politie. Dat vereist ten eerste dat mensen die voor die beroepen kunnen en willen kiezen daar de opleiding voor volgen. En die opleiding duurt toch al gauw een paar jaar, meestal over de grens van de zittingsduur van de volksvertegenwoordiging heen.

In begrotingsprocessen is dankzij de commissie Van Zijl eind jaren 1990 het project van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording op rijksniveau gestart. Kern van dat project was om geld en doelen veel meer aan elkaar te koppelen. Daar hebben we de drie bekende W-vragen in het begrotingsproces aan te danken: “Wat willen we bereiken?”, “Wat gaan we daarvoor doen” en “Wat gaat het kosten?” Die drie vragen staan niet zo expliciet in de Comptabiliteitswet, maar je ziet ze wel terug in de begrotingsdocumenten van de ministeries. Voor gemeenten en provincies geldt dat met de introductie het Besluit Begroting en Verantwoording die drie W-vragen wel een wettelijke grondslag kennen (artikel 8 lid 3 BBV), zij het met andere woorden.

Als we weten dat geld vrijmaken voor een doelstelling nog niet betekent dat dit meteen tot maatschappelijke effecten leidt, dan komt de vraag op waarom we niet veel duidelijker maken wanneer we een bepaald effect verwachten te bereiken. Dat plaatst onderbesteding van kasgeld bij het Rijk of opbouw van bestemmingsreserves bij gemeenten en provincies in een andere context. Dat geldt des te meer nu het Rijk meer en meer geld via uitkeringen met een specifiek doel aan gemeenten verstrekt (denk aan woondeals), terwijl de werkelijke uitvoering van plannen nog moet beginnen. Hier zit een kip-ei discussie in: durft het decentraal bestuur een voorschot te nemen op subsidie van het rijk met het risico dat die er niet komt? Enige terughoudendheid daarin bij het lokaal bestuur is begrijpelijk vanwege de risico’s die er bijvoorbeeld in het sociaal domein (WMO en Jeugdzorg) zijn en die beperkt beheersbaar zijn. Met andere woorden, het is niet vreemd dat gemeenten pas beginnen met de uitvoering van plannen als er toezeggingen van het Rijk zijn, maar dan ligt het geld nog wel een tijdje op de plank.

Ik zou in deze context willen pleiten voor het opnemen van een vierde W-vraag in de begrotingsprocessen, zowel bij het Rijk als bij het decentrale bestuur. Die vraag luidt: “Wanneer gaan we ons doel bereiken?” Het antwoord op die vraag geeft bestuurders en politici namelijk inzicht in de haalbaarheid van de ambities. Voor burgers geeft het ook een belangrijk signaal: de belofte van politici wordt in de context van een tijdshorizon geplaatst, waardoor onrealistische verwachtingen worden vermeden.  Dat kan het draagvlak voor politieke keuzes versterken en daarmee uiteindelijk ook de democratische legitimatie van het bestuur versterken. Wie pakt de bal op?