De Europese Commissie heeft haar vierde jaarverslag over de rechtsstaat gepubliceerd, waarbij de staat van de rechtsstaat per lidstaat wordt onderzocht. Hoewel er in bepaalde lidstaten zorgen over de rechtsstaat blijven bestaan, is het verslag een belangrijke basis voor verandering en positieve hervormingen geworden. In werkelijkheid is 65% van de aanbevelingen van vorig jaar geheel of gedeeltelijk nageleefd. Daaruit blijkt dat er in de lidstaten belangrijke inspanningen worden geleverd om de aanbevelingen van het voorgaande jaar op te volgen. Aangezien het tijd kost om het rechtsstatelijk kader te verbeteren, laat dat een significante verbetering zien in slechts één jaar. Tegelijkertijd blijven in sommige lidstaten structurele problemen bestaan.
Het pakket bevat een mededeling betreffende de toestand in de EU als geheel en 27 landenhoofdstukken over de significante ontwikkelingen per lidstaat sinds juli 2022. Het verslag geeft een beoordeling van de aanbevelingen van vorig jaar en bevat opnieuw specifieke aanbevelingen aan de lidstaten.
Het verslag bestrijkt vier pijlers: nationale rechtsstelsels, corruptiebestrijdingskaders, pluriformiteit van de media en andere institutionele checks and balances.
Bevindingen en aanbevelingen
Justitiële hervormingen zijn het afgelopen jaar hoog op de politieke agenda blijven staan, waarbij veel lidstaten gevolg hebben gegeven aan de aanbevelingen van 2022 en hervormingen hebben doorgevoerd die in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit zijn overeengekomen.
Veel lidstaten hebben belangrijke hervormingen voortgezet of voltooid om de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht te versterken, waaronder wetgevingsinspanningen om de onafhankelijkheid en de doeltreffendheid van de respectieve raden voor de rechtspraak te versterken. Ook verbeteren ze de procedures voor de benoeming van rechters en de werking van hun hoogste rechterlijke instanties, of bereiden ze maatregelen voor om de autonomie van het openbaar ministerie te versterken.
De lidstaten hebben ook maatregelen ingevoerd om de efficiëntie en de kwaliteit van de rechtspleging te verbeteren en de toegang tot de rechter te vereenvoudigen. De lidstaten hebben geïnvesteerd in hun rechtsstelsels, hoewel in sommige lidstaten de beloning van rechters en openbare aanklagers een punt van zorg vormt en tot uitdagingen heeft geleid om gekwalificeerde magistraten aan te werven. Tegelijkertijd blijven er in enkele lidstaten structurele problemen bestaan ten aanzien van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht.
De aanbevelingen voor 2023 inzake justitie gaan in op uitdagingen zoals de noodzaak van waarborgen in de benoemingsprocedures voor rechters, de samenstelling van de raden voor de rechtspraak, de autonomie van het openbaar ministerie of de noodzaak om voldoende middelen vrij te maken voor de rechterlijke macht, waaronder salarissen van rechters en openbare aanklagers.
Corruptiebestrijding
Corruptie blijft een ernstig probleem voor burgers en bedrijven in de EU. Uit de speciale Eurobarometer van 2023 over de houding van burgers ten aanzien van corruptie in de EU blijkt bijvoorbeeld dat een steeds grotere meerderheid van burgers (70%) en bedrijven (65%), volgens de Flash Eurobarometer over de houding van ondernemingen ten aanzien van corruptie in de EU, van mening is dat corruptie in hun land wijdverbreid is. Europeanen zijn steeds sceptischer over de nationale inspanningen om corruptie aan te pakken, waarbij ongeveer 67% van mening is dat corruptiezaken op hoog niveau onvoldoende worden vervolgd.
Een aantal lidstaten heeft maatregelen getroffen, conform de aanbevelingen ten aanzien van corruptiebestrijding in het verslag over de rechtsstaat van 2022. Verscheidene lidstaten hebben vooruitgang geboekt bij de hervorming van het strafrecht om de strijd tegen corruptie op te voeren. Sommige lidstaten hebben hun benadering op het gebied van het onderzoeken, vervolgen en bestraffen van corruptie op hoog niveau voortgezet, en andere lidstaten hebben stappen gezet om de capaciteit van de voor de corruptiebestrijding bevoegde openbare aanklagers met extra middelen en specialisatie te versterken.
Wat de preventie betreft, hebben verscheidene lidstaten bestaande corruptiebestrijdingsstrategieën en -actieplannen geactualiseerd of zijn bezig die te herzien. Andere lidstaten hebben stappen ondernomen ter versterking van integriteitskaders, zoals gedragscodes of lobbyregels. De aanbevelingen van dit jaar hebben betrekking op de versterking van preventieve kaders, zoals die voor lobbyactiviteiten en regels inzake belangenconflicten, en op het waarborgen van een doeltreffende opsporing en vervolging van corruptiezaken.
In de meeste lidstaten bestaat voor ambtenaren een verplichting tot openbaarmaking van activa en belangen, maar deze verplichtingen verschillen ten aanzien van de reikwijdte, transparantie en toegankelijkheid van de openbaar te maken informatie, alsook ten aanzien van de mate en de doeltreffendheid van de controle en handhaving. In sommige lidstaten duren onderzoeken naar en vervolgingen in corruptiezaken lang en ontbreekt het nog steeds aan een solide staat van dienst, met name in zaken op hoog niveau. Om te zorgen voor een coherentere en doeltreffendere respons op corruptie in de hele Unie, heeft de Commissie in mei 2023 nieuwe wetgeving op EU-niveau betreffende de bestrijding van corruptie voorgesteld.
Vrijheid en pluriformiteit van de media
Verscheidene lidstaten hebben maatregelen aangenomen, aangescherpt of besproken om de veiligheid en de arbeidsomstandigheden van journalisten te verbeteren, mede voortbouwend op recente initiatieven van de Commissie, zoals de aanbeveling over het waarborgen van de bescherming, de veiligheid en de empowerment van journalisten en de aanbeveling over de wijze waarop journalisten en mensenrechtenverdedigers die betrokken zijn bij publieke participatie kunnen worden beschermd tegen kennelijk ongegronde of onrechtmatige gerechtelijke procedures. Sinds het vorige verslag hebben bepaalde lidstaten wetgeving vastgesteld om de transparantie van media-eigendom te vergroten en bepalingen aangescherpt om de onafhankelijkheid van hun regelgevende instanties voor de media te vergroten of het mandaat ervan uit te breiden.
Er blijven uiteenlopende zorgen bestaan over het gebrek aan transparantie bij de verspreiding van overheidsreclame, belangenconflicten en de toegang tot openbare documenten. Dit zijn enkele van de wezenlijke elementen die in het verslag aan de orde worden gesteld en waaraan aandacht moet worden besteed. Sommige lidstaten zijn begonnen met hervormingen om de onafhankelijkheid van hun publieke omroepen te versterken, maar in verscheidene andere lidstaten blijven de uitdagingen op dit gebied bestaan.
De bevindingen van het verslag ten aanzien van de vrijheid van de media zijn gebaseerd op verschillende bronnen, waaronder de monitor voor de pluriformiteit van de media (MPM 2023), het platform voor de bescherming van de journalistiek en de veiligheid van journalisten van de Raad van Europa en het platform “Mapping Media Freedom”.
De Commissie heeft opnieuw een aantal aanbevelingen gedaan die onder meer betrekking hebben op de transparante en eerlijke toewijzing van overheidsreclame, een onafhankelijk bestuur van de publieke media en maatregelen om de veiligheid van journalisten en het recht op toegang tot openbare documenten te verbeteren. De Commissie heeft in september 2022 de verordening mediavrijheid voorgesteld, waarover momenteel wordt onderhandeld, om op EU-niveau waarborgen ter bescherming van de pluriformiteit van de media en de redactionele onafhankelijkheid vast te stellen.
Controles en waarborgen
De lidstaten hebben voortgewerkt aan de kwaliteit van hun wetgevingsproces en zijn belanghebbenden daarbij blijven betrekken — een trend die in de vorige verslagen over de rechtsstaat al is vastgesteld. Grondwettelijke hoven blijven een sleutelrol spelen in het systeem van checks and balances en hebben ook belangrijke uitspraken gedaan met betrekking tot de organisatie van nationale rechtsstelsels. De status van nationale mensenrechteninstellingen, ombudsmannen casu quo ombudsvrouwen en andere onafhankelijke autoriteiten is in sommige lidstaten verder versterkt. In de meeste lidstaten is er een gunstig en ondersteunend klimaat voor het maatschappelijk middenveld en sommige treffen maatregelen voor verdere ondersteuning.
In bepaalde lidstaten bestaat er echter nog steeds geen formeel kader voor de raadpleging van belanghebbenden of wordt dat in de praktijk niet voldoende gevolgd, en worden maatschappelijke organisaties en mensenrechtenverdedigers nog steeds geconfronteerd met uitdagingen inzake financiering en beperkingen van hun operationele ruimte. Ten aanzien van verscheidene lidstaten is bezorgdheid geuit over het voortdurende gebruik van noodbevoegdheden.
Het verslag bevat opnieuw informatie over de uitvoering door de lidstaten van de uitspraken van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Het geeft ook verdere opvolging aan de reacties van de checks-and-balances van de lidstaten ten aanzien van het gebruik van spyware.
Om een aantal van deze kwesties aan te pakken, heeft de Commissie bestaande aanbevelingen herhaald, voor zover die niet of slechts gedeeltelijk waren nagekomen, en heeft ze, waar van toepassing, nieuwe aanbevelingen gedaan met betrekking tot onder meer de doeltreffende betrokkenheid van belanghebbenden bij het wetgevingsproces, de oprichting en werking van geaccrediteerde nationale mensenrechteninstellingen en de waarborging van een open operationeel kader voor het maatschappelijk middenveld.
De Commissie verzoekt het Europees Parlement en de Raad nu de algemene en landenspecifieke debatten op basis van dit verslag voort te zetten, mede op basis van de aanbevelingen om de feitelijke uitvoering nader te onderzoeken. Zij roept ook de nationale parlementen, het maatschappelijk middenveld en andere belangrijke belanghebbenden en partijen ertoe op de nationale dialoog over de rechtsstaat voort te zetten, ook op Europees niveau, met een grotere betrokkenheid van de burgers. Tot slot verzoekt de Commissie de lidstaten de in het verslag aangestipte problemen doeltreffend aan te pakken, en staat zij klaar om de lidstaten te helpen bij hun inspanningen om opvolging te blijven geven aan de aanbevelingen van het verslag.
Het belang van de rechtsstaat
De rechtsstaat is van essentieel belang voor elke burger en elk bedrijf in de EU, omdat die een eerste vereiste is voor de eerbiediging van andere waarden en de garantie vormt dat de grondrechten volgens democratische kernwaarden worden gehandhaafd. De rechtsstaat waarborgt de toepassing van het Unierecht en bevordert een investeringsvriendelijk ondernemingsklimaat. De rechtsstaat vormt een integraal onderdeel van de identiteit van de Europese Unie.
Het jaarlijkse verslag over de rechtsstaat is het resultaat van een nauwe dialoog met nationale autoriteiten en belanghebbenden. Het beschrijft de situatie voor elke lidstaat op basis van dezelfde objectieve en transparante methode en met betrekking tot dezelfde thema’s per land. Bij de kwalitatieve beoordeling door de Commissie ligt de nadruk op belangrijke ontwikkelingen die hebben plaatsgevonden sinds de vaststelling van het derde verslag in juli 2022, zonder de proportionaliteit ten aanzien van de ontwikkelingen uit het oog te verliezen.
Het verslag vormt de kern van de jaarlijkse rechtsstaat cyclus Deze cyclus werkt preventief – hij is bedoeld om de rechtsstaat te bevorderen en beoogt te voorkomen dat problemen ontstaan of verergeren. Hij staat los van de andere elementen van het rechtsstaat instrumentarium van de EU en is geen vervanging van de op het Verdrag gebaseerde mechanismen waarmee de EU kan reageren op ernstigere kwesties in de lidstaten die verband houden met de rechtsstaat. Die instrumenten omvatten inbreukprocedures en de procedure ter bescherming van de fundamentele waarden van de Unie uit hoofde van artikel 7 van het Verdrag betreffende de Europese Unie.
De vierde editie van het verslag bouwt voort op de belangrijke stap in het verslag van vorig jaar, waarin voor het eerst voor alle lidstaten specifieke aanbevelingen waren opgenomen. De analyse bevat ook een kwalitatieve beoordeling van de vooruitgang van de lidstaten bij de uitvoering van de aanbevelingen van 2022, met inachtneming van de algemene context in de lidstaten. Afhankelijk van de vooruitgang met betrekking tot de verscheidene onderdelen van elke aanbeveling, heeft de Commissie haar beoordeling per geval afgerond aan de hand van de volgende categorieën om de ontwikkelingen te volgen: geen vooruitgang, enige vooruitgang, aanzienlijke vooruitgang en volledige uitvoering.
De aanbevelingen van 2023 bouwen voort op de aanbevelingen van vorig jaar, in geval van geen of gedeeltelijke uitvoering, of zijn op nieuwe uitdagingen gericht. Ze zijn opgesteld op basis van de beoordelingen in de landenhoofdstukken en de dialoog met de lidstaten en met volledige inachtneming van het beginsel van gelijke behandeling. Bij het opstellen ervan heeft de Commissie er nauwlettend op toegezien dat zij steeds gericht zijn op en verankerd zijn in de Europese normen en heeft zij rekening gehouden met de nationale justitiële stelsels. Daarnaast wordt gezorgd voor consistentie en synergie met andere processen, zoals het Europees Semester, het conditionaliteits regime voor de begroting en de herstel- en veerkrachtfaciliteit. In toekomstige edities van het verslag over de rechtsstaat zal opnieuw worden nagegaan welk gevolg aan de aanbevelingen is gegeven. De aanbevelingen moeten worden gelezen in samenhang met de beoordelingen in de landenhoofdstukken waarin specifieke punten van zorg nader worden bekeken en die bedoeld zijn om de lidstaten een leidraad te bieden bij de te nemen maatregelen om die kwesties aan te pakken.
De uitdagingen die in de vorige verslagen over de rechtsstaat aan het licht zijn gekomen, hebben het afgelopen jaar inspiratie opgeleverd voor verscheidene recente EU-initiatieven, waaronder het voorstel voor een Europese verordening mediavrijheid en het corruptiebestrijdingspakket
