Integrale besturingsparagraaf

Tijdens het RiskCongres Lokaal Bestuur, 17 januari 2017 in het Provinciehuis Utrecht, spreekt een groep experts over de kernpunten van governance en control, betrekking hebbend op gemeentelijke organisaties. PRIMO bepleitte in haar keynote, gegeven door ir. Jack P. Kruf, een veel sterkere verbinding tussen de inhoud en de sturing van beleid. Door de veelheid aan belangen en belanghouders, de segmentatie van vakmanschap en overheidslagen, alsmede de fragmentatie van kennis rondom vraagstukken, doen gemeenten volgens Kruf er wijs aan meer tijd te nemen voor een ex ante besturingsparagraaf.

Welk college wil nu niet dat haar programma optimaal en daadwerkelijk kan worden uitgevoerd? Dat vraagt volgens hem wel om echte dialoog en betrokkenheid aan de voorkant, met alle spelers. Dus niet alleen meer programma’s vaststellen die louter over de inhoud gaan, maar ook nadrukkelijk de besturing ervan belichten. Hij noemt in zijn presentatie – gebaseerd op onderzoek en ervaring van PRIMO in de afgelopen tien jaren – diverse achtergronden en voorbeelden waar inhoud en besturing ontkoppeld zijn geraakt en die hebben geleid tot omvangrijke publieke risico’s voor burgers, bedrijven, samenleving en de ons omringende ecosystemen. Politiek, bestuur en besturing zijn zelfs onderdeel geworden van de oorzaken van die publieke risico’s, zo concludeert ook het World Economic Forum. Dat is nogal wat. Besturing op zichzelf – bij programma’s en akkoorden door raden en besturen – vereist dus al onze aandacht. De kwaliteit van de publieke sturing is onderdeel van de kwaliteit van het publieke domein en daarmee van de maatschappelijke discussie geworden. We kunnen er niet langer omheen besturing dus expliciet te adresseren.
Volgens Kruf is deze besturingsparagraaf veel meer dan de huidige paragraaf ‘risicomanagement en weerstandsvermogen’. De laatste licht slechts een tipje van de sluier op en dan nog alleen maar financieel. Niet onbelangrijk, maar het weerstandsvermogen is niet meer exclusief, zij is vaak louter financieel gericht, is geschreven vanuit een verdedigend en borgend perspectief en gaat eigenlijk niet in op andere relevante sturingsvariabelen, relaties en verbanden die een rol spelen bij echte beheer en management van de stad, haar innovatie en ontwikkeling. Weerstandsvermogen is goed, maar niet inspirerend genoeg en tevens technisch volstrekt onvoldoende om nieuwe wegen te kunnen en durven ontdekken en deze in te kunnen slaan. Hij citeert een raadslid en een burgemeester uit het netwerk:
“Het weerstandsvermogen is een theoretische exercitie, die een schijnwerkelijkheid schetst. Ik snap er nooit iets van. Het is meer dan eens een dekmantel geweest waaronder een project werd verkocht.” – Raadslid.
“Het weerstandsvermogen dient ervoor om je als bestuur op hoofdlijnen te verantwoorden, veel minder om te sturen. In de praktijk werken andere – ook politieke – krachten die bepalen of een project wel of niet haalbaar is of zou moeten zijn.” – Burgemeester.
Bredere besturingsparagraaf
De nieuwe, veel bredere besturingsparagraaf zou volgens PRIMO moeten beschrijven en (bestuurlijk) vastleggen hoe het collegeprogramma zelf kan wordt gestuurd en bestuurd en welke rollen raad, college en ambtelijke organisatie daarin specifiek innemen naast de maatschappelijke spelers en instellingen. De paragraaf zou alle elementen van sturing moeten belichten, die nodig zijn voor performance, resultaat en succes. Dit zijn volgens Kruf vijf elementen die wel tegelijkertijd aanwezig moeten zijn, wil het effect sorteren. Deze vijf zijn:
* Gedegen financieel ontwerp en compliancy, hand in hand en vooral realistisch.
* Gerichtheid van bestuur en topmanagement op het object (de burger, de wijk, de jongere), op de bedoeling en op de daadwerkelijke levering van producten en diensten.
* Publiek leiderschap en rentmeesterschap, dat verbindt en voor haar zaak staat.
* Instrumentarium en organisatiekracht om tot realisatie van plannen te komen.
* Gerichtheid op de omgeving, horizontaal naar collega-overheden, marktpartijen en relevante belangenorganisaties, verticaal naar hogere overheden, naar onderdelen van de samenleving en op het natuurlijk milieu en haar draagkracht.
Een college zou bij een nieuw programma haar gemeentesecretaris en concerncontroller kunnen vragen te komen met een voorstel voor deze besturingsparagraaf. Zij kunnen als eerste adviseurs op het gebied van command en control het college hierover zeer adequaat adviseren. Misschien wel beter, omdat zij inzicht hebben in het gehele krachtenveld. In deze paragraaf worden de bovengenoemde vijf punten gekoppeld aan de inhoud van het collegeprogramma.
Het ligt daarbij voor de hand dat besturing zelve ook om investeringen vraagt. De wereld verandert, de spelers, dus ook de sturing. Soms is dit de adequate inrichting van een project, proces of programma, maar het kan ook gaan om nieuwe rolontwikkeling, het denken in nieuwe scenario’s, het herinrichten van organisatieonderdelen, het aangaan van andere vormen van samenwerkingen of contractvormen, het anders communiceren met burgers en bedrijven. Ook besturing zelve zal dan gebudgetteerd, als kritische succesfactor beschouwd en verankerd dienen te worden. Kwaliteit van besturing kost geld, maar levert ook meer op en kan eigenlijk niet langer als bijwagen van de inhoud worden beschouwd.
In control statement
De besturingsparagraaf is, vooruitlopend op het in de nabije toekomst door het college af te geven eigen in-control-statement, eigenlijk een logische gedachte. Besturing zelf wordt daarmee een volwaardige factor van het politieke en bestuurlijke domein. Iets dat hard nodig was, hoe tegenstrijdig dit ook klinkt. Sturing blijkt te vaak een stiefkindje, met omvangrijke publieke risico’s tot gevolg. Kruf noemt enkele voorbeelden in zijn betoog. Hij citeert daarbij ook uit het dezelfde dag uitgekomen Global Risks Report 2018 van het World Economic Forum. De besturingsparagraaf zou de basis kunnen verbreden voor het rechtmatig handelen, bestuurlijk en ambtelijk. Met elke euro belastinggeld moet immers zorgvuldig worden omgesprongen. En good governance helpt daarbij, zo is zijn overtuiging.
Een collegeprogramma met een gedegen en gedragen besturingsparagraaf is in de ogen van Kruf een inspiratie voor het succes van niet alleen de gemeente als organisatie, haar bestuur of raad, maar ook dat van de gemeente als gemeenschap van burgers, bedrijven en instellingen alsmede de gemeente als geografisch gebied. Het is in zijn ogen evident dat daarbij ‘control’ een veel meer proactieve rol krijgt of pakt dan die zij nu inneemt. De reactieve rol is ‘uit’, de proactieve rol is ‘in’. Control zou die rol moeten kunnen en moeten mogen spelen. Het vakgebied control zou zich daarbij de komende jaren kunnen doorontwikkelen tot dat van de architectuur van besturing. Dit vraagt om een nieuwe grondhouding van bestuur en management en vooral ook om het benutten van nieuwe kennis en inzichten. De koppeling met andere vakgebieden ligt daarbij voor de hand. De wereld is in een nieuwe dynamiek terecht gekomen. En wij weten – zoals Herman Gorter in 1889 zijn boek ‘Mei’ opende: “Een nieuwe lente en een nieuw geluid…”. In deze nieuwe lente dienen inhoud en besturing veel beter gekoppeld te worden. De integrale besturingsparagraaf kan daarbij helpen.