Larry van der Schoor
De financiële sector maakt een fase van echte herstructurering door. De balansen worden verkort, de kredietportefeuilles worden doorgelicht, kosten en personeelsbestand staan onder druk. Het zelfonderzoek gaat bij veel instellingen nog dieper, naar hun functie, strategie èn verdienmodel. Kortom, de sector staat voor een grote verandering. Maar wat is de rol van de AFM?
De ontsporing van de kredietverlening, risicobeoordeling en productontwikkeling en de kredietcrisis waarin die zijn vastgelopen, geeft alle aanleiding tot een grondige evaluatie. Dat zelfonderzoek keert banken, verzekeraars en vermogensbeheerders naar binnen. Het is tijd voor actie en tijd voor duidelijkheid. Ronald Gerritse, de inmiddels overleden voorzitter van toezichthouder AFM, riep in april 2013 de banken nog op om zich meer naar buiten te richten en een heldere toekomstvisie te presenteren.*
De AFM heeft zich over de afgelopen woelige jaren steeds nadrukkelijker geprofileerd als gedragstoezichthouder, die streng optreedt tegen geconstateerde of vermeende overtreding van wettelijke en maatschappelijke normen. De AFM maant financiële instellingen om het belang van de klant nadrukkelijk voorop te stellen – iets dat die instellingen voorheen op zijn best impliciet deden. De zorgplicht voor de klant krijgt een ruime uitleg en is wat de toezichthouder betreft allerminst vrijblijvend.
In de samenleving krijgt de aanscherping op het gedragstoezicht brede politieke en maatschappelijke steun. Door woekerpolissen, reddingsoperaties door de overheid, hypotheekbubbel en kredietknel is het vertrouwen in financiële instellingen omgeslagen in wantrouwen. De roep klinkt om een harde aanpak enerzijds en een herbezinning op functie en gedrag van met name banken, verzekeraars en pensioenfondsen.
Wie zijn oor binnen de financiële instellingen te luister legt, hoort ook kritiek op het optreden van de AFM. De aanscherping van het gedragstoezicht geeft aan een kant duidelijkheid die hoog gewaardeerd wordt. Maar aan de andere kant dwingt het maatschappelijke wantrouwen en het optreden van de AFM tot grote voorzichtigheid bij instellingen die na de hypotheekzeepbel en de woekerpolissen doodsbenauwd zijn voor nieuwe ophef over hun gedrag en / of hun producten. Die angst vertaalt zich in een gebrek aan ontwikkeling en vernieuwing in de markt.
Waardering, maar de medaille heeft ook een andere kant
De gefluisterde onrust heb ik onderzocht, om te bezien hoe breed verspreid en hoe diep geworteld die is. Ik heb daartoe in april en mei 2013 een digitale en anonieme enquête afgenomen bij executives van banken, verzekeraars en pensioenfondsen en bij gedetacheerde interim professionals van Welten die op diverse niveaus bij verschillende instellingen actief zijn en goed zicht hebben op de werkvloer. De antwoorden kwamen van 24 directieleden en 78 Welten professionals.
De uitkomsten zijn tweeledig, zowel bij bestuurders als bij managers. Beide ondervraagde groepen waarderen de duidelijkheid en de nadruk op het klantbelang die de interventie van de AFM heeft gebracht. Zoals één van de ondervraagden zei: “In relatief korte tijd; daar had de sector zelf langer over gedaan.” Maar de medaille heeft ook een andere kant. De ondervraagde bestuurders en managers klagen over de manier waarop de AFM zijn macht uitoefent en over de overdaad aan controles en instructies, met als gevolg de verlammende werking die het gedragstoezicht heeft op de bedrijfsvoering en de productontwikkeling.
AFM : ’een mix van schoolmeester, dominee, politieman en rechter’….
Sterk in het gedragstoezicht is de manier waarop de AFM er in relatief korte tijd in geslaagd is het klantbelang centraal te stellen. In hun antwoorden op de open vragen geven bestuurders en managers eensgezind aan dat het klantbelang inmiddels “sterk op de mentale kaart” staat. Dat geeft een “duidelijke focus aan de bedrijfsvoering”.
De breedte van het gedragstoezicht en de verscheidenheid van thema’s die het adresseert, levert een bijdrage aan tot vertrouwensherstel. De AFM is, zoals één ondervraagde het zei ‘de vertegenwoordiger van een samenleving die als consument van de financiële sector beduidend kritischer is geworden’.
Gevraagd naar de zwakke kanten van het gedragstoezicht, komen de geënquêteerde bestuurders en managers met een groot aantal kritische kanttekeningen. Allereerst op de rol die de AFM zich aanmeet in het invullen van de wetgeving, wat aan de wetgever en niet aan de toezichthouder is. Of zoals een ondervraagde het omschreef: ‘een mix van schoolmeester, dominee, politieman en rechter’.
In de uitoefening van zijn macht is de AFM soms te rigide, is een tweede terugkerende klacht. De AFM opereert vanuit “dogma’s en vooringenomen voorkeuren” die volgens de criticasters vaak dichtbij de publieke opinie liggen. Verschillende ondervraagden constateren dat normen gaandeweg worden verscherpt en vervolgens met terugwerkende kracht van toepassing worden verklaard, wat leidt tot ‘een enorme verkramping bij instellingen’.
Als derde minpunt wordt de sterke gerichtheid op regels en procedures genoemd. Zo legt de toezichthouder grote nadruk op het in orde brengen van hypotheken, polissen en dossiers. Er is sprake van een ‘overdaad aan uitvraag’ van gegevens op een ‘schrikbarend’ detailniveau. Dat legt een groot capaciteitsbeslag op bij zowel de AFM als bij de onder toezicht gestelde instelling. Bovendien dreigt de focus op regels en procedures het uiteindelijke doel, het dienen van het klantenbelang, naar de achtergrond te drukken.
Senior en junior relatieperikelen
Ook de opstelling van de AFM en haar relatie met onder toezicht staande instellingen heeft, volgens de bestuurders en managers, sterke en zwakke kanten. Er is waardering voor de vasthoudende manier waarop de toezichthouder zich manifesteert. Verschillende thema’s krijgen consequent aandacht, de normering is strak en de sanctionering streng. Dat geeft duidelijkheid. Specifiek voor de productontwikkeling is van belang de consequente manier waarop het toezicht wordt uitgeoefend en de onderzoeksmethoden die de AFM daarbij hanteert. Die leveren volgens verschillende ondervraagden een veel beter begrip op van hoe financiële producten moeten worden opgebouwd.
De eerder geconstateerde dogmatische en rigide houding en het feit dat de AFM ‘teveel de pers zoekt’ zou volgens vele geïnterviewden ingewisseld moeten worden door een nieuwe, meer op dialoog gerichte benadering. Op de vraag hoe het gedragstoezicht een nieuwe fase in zou kunnen gaan komt de wens dat de AFM duidelijk meer open zou kunnen gaan staan voor dialoog in plaats van meteen te kiezen voor extra regelgeving. Investeren in een vernieuwde relatie met de onder toezicht staande instellingen kan concreet gemaakt worden door zowel de ‘gereedschapskist’ van de AFM te moderniseren maar ook relationeel een volgende fase in te gaan.
De inhoudelijke kennis bij de toezichthouder neemt stapsgewijs toe, constateren ondervraagden. Maar dat zowel kennis als contactueel vermogen zeer wisselend is komt duidelijk naar voren. In hun contacten met de AFM ontmoeten ondervraagden de ene keer goede senioriteit, de andere keer povere junioriteit. Door die kwaliteitsverschillen en door ongecoördineerde interventies van zowel account- als thema verantwoordelijken, is het moeilijk een professionele band op te bouwen.
Hoe hoger in de organisatie, hoe meer impact
Wat voor effect heeft het gedragstoezicht van de AFM in de bedrijven waar de ondervraagde managers en bestuurders werken? Die invloed is aanzienlijk en wordt groter naarmate je hoger in de organisatie komt.
Op de werkvloer heeft het toezicht volgens de helft van de ondervraagden niet of nauwelijks impact. Het middenmanagement is veel gevoeliger voor het gedragstoezicht en alle ondervraagden zijn het er zonder uitzondering over eens dat die invloed op het topmanagement redelijk groot tot groot is. Volgens 80% geldt dat ook voor de raad van commissarissen.
Het gedragstoezicht noopt tot meer bewustzijn en tot voorzichtigheid in het productaanbod van banken en verzekeraars. Dat heeft positieve kanten. Zo roemen de ondervraagden een scherper inzicht in samenstelling, risico’s, kosten, scenario-analyses en klantwaarde van hun producten onder invloed van de AFM. Ook op het niveau van het topmanagement is er meer aandacht voor onderhoud en herijking van bestaande producten, en waar nodig voor herstel of hersteladvies aan de klant.
Maar het aangescherpte gedragstoezicht heeft ook schaduwkanten. De AFM trekt publiekelijk het nut van bepaalde producten in twijfel, hetgeen een rem zet op bijvoorbeeld de budget-arbeidsongeschiktheidsverzekering of de uitvaartverzekering.
De angst regeert
In de beoordeling hebben de negatieve effecten de overhand. Een ruime meerderheid van de ondervraagde bestuurders en managers onderschrijft de stelling dat ‘de huidige vorm van gedragstoezicht door de AFM bijdraagt tot een angstcultuur binnen financiële instellingen’.
In die angstcultuur versterken de financiële instellingen zelf het remmende effect dat het toezicht heeft. Zoals een van de ondervraagden het verwoordde: “Wij vertalen zelf de interne regelgeving en leidraden veel te rigide door via allerlei stafafdelingen”. Dit mist zijn uitwerking niet op de ontwikkeling van dienstverlening en producten. Financiële instellingen slaan zelf door in interne regelgeving waardoor creativiteit, plezier en maatwerk dreigen te verdwijnen.
De energie en het budget zijn vooral gericht op het op orde brengen van de dossiers en dus op heden en verleden. Daardoor, en door een gebrek aan zelfvertrouwen, is er volgens veel ondervraagden nauwelijks animo voor nieuwe producten terwijl de samenleving daar wel degelijk behoefte aan heeft.
Praktijkstages oven en weer
Na de zelfoverschatting van de financiële sector in de jaren tot 2008 en de daarop volgende golf van cynisme en ongeremde ‘bank bashing’, is het vertrouwen in de financiële sector dicht bij een dieptepunt. Analoog aan die ontwikkeling is ook de maatschappelijke bijdrage van de sector omgeslagen, van uitbundige dienst- en kredietverlening en productdifferentiatie en innovatie in de periode van hausse naar de zuinige, schuchtere en terughoudende houding van nu.
Het optreden van de AFM, het orde brengen in processen en dossiers en de veranderende houding jegens de klant moeten nu zorgen voor stabilisering. En vanuit die stabiele situatie kan worden gewerkt aan herstel van het vertrouwen van de klant en van het zelfvertrouwen van financiële instellingen.
Balanceren tussen advocaat en klant
De belangrijkste vraag bij dit onderzoek is of de financiële sector mee kan ademen met de dynamiek in een snel veranderende samenleving. Dit is de klant echt centraal stellen. Financiële instellingen hebben inmiddels minder bewegingsvrijheid dan een harnas uit de riddertijd. Kijkend naar Engeland speelt het gevaar dat ook directieleden in Nederland vanwege hun aansprakelijkheid hun oor meer te luister leggen bij hun advocaat dan bij de wensen van de samenleving.
We staan op een keerpunt. Als de angst blijft regeren wordt de financiële sector ‘gesteriliseerd’. Net als in de natuur wordt alle leven mechanismen verwijderd, ook de nuttige. ‘Pasteuriseren’ is wat minder negatief, alleen dat wordt verwijderd dat ziekte veroorzaakt, het verhoogt de duurzaamheid. Het beste scenario is collectief werken aan een pad naar vertrouwen. Naast de concrete suggesties in het onderzoek zou ik nog een aanvullende willen doen: de wetgever mag kritisch nadenken over de eigen gereedschapskist. Er is toch een slimmere reflex dan nog meer wetgeving en ‘parlementaire innovatie’ door vooral veel te twitteren ……….
Wat te denken over wetten met een maximale houdbaarheid van 10 jaar die vervolgens alleen bij maatschappelijk nut verlengd worden?
Wat is er nodig om dat herstel te ondersteunen?
De ondervraagden doen een aantal suggesties om een nieuwe fase in gedragstoezicht en gedragsverandering in te luiden. Allereerst een meer open op dialoog gerichte relatie tussen toezichthouder en markt. Verfijning en verdere invulling van het normenkader bij voorkeur in overleg met instellingen, in plaats van het eenzijdig opleggen. Liever co-creatie dan ‘templates’ dicteren. Meer informeel overleg. De bestuurders en managers zien van de zijde van de AFM graag wat minder moraliserende houding en wat meer distantie van politieke druk en publieke opinie.
De verbetering in de relatie kan worden doorgetrokken in het instrumentarium. Werk bijvoorbeeld met gezamenlijke panels van consumenten, toezichthouders en financiële instellingen bij het beoordelen van advies en producten. Stimuleer de ontwikkeling van nieuwe producten en zorg voor een meer uitnodigende goedkeuringsprocedure om banken en verzekeraars meer zelfvertrouwen te geven. En vergroot het onderlinge begrip, gevoel voor beide kanten van de operationele tafel, zeggen de bestuurders en managers. Bijvoorbeeld door over en weer praktijkstages uit te wisselen tussen toezichthouder en instellingen, wat behalve het begrip ook de vakdeskundigheid bevordert. En laat de toezichthouder zich in zijn publicaties vooral richten op herstel van vertrouwen en niet op scherp aangezette kritiek die het wantrouwen aanwakkert.
Imago, het beeld van een roofdier
Gevraagd naar een typering van de AFM als dier, kiezen de ondervraagden voor de tijger vóór de herdershond. Het beeld van een roofdier dat snel en genadeloos afrekent met onderliggende partijen, kwestieuze producten en schadelijk gedrag past goed in een markt waar orde op zaken moet worden gesteld. Snel en effectief optreden waar dat werd of wordt gevraagd. Maar sympathiek is het beeld niet. Het is de weerspiegeling van de geconstateerde angstcultuur die instellingen verlamt en een gezond en productief functioneren in het financiële dierenrijk hindert.
Voor zowel de sector als voor de toezichthouder is het een mooie ambitie om deze beeldvorming om te keren. In een meer constructieve en ordelijker markt is een herdershond nodig die waar nodig bijt, maar zich overigens ten dienste stelt van baas en kudde. Dat vereist van de toezichthouder een open en op dialoog gerichte houding en instrumentarium. En dat vraagt van financiële instellingen meer lef en meer zelfvertrouwen.
*Interview FD, 13 april 2013
