Ceci n’est pas une pipe!

Zeven lidstaten – de Republiek Litouwen, de Republiek Bulgarije, Roemenië, de Republiek Cyprus, Hongarije, de Republiek Malta en de Republiek Polen – hebben de nietigverklaring van bepaalde bepalingen van wetgevende maatregelen die deel uitmaken van het ‘Mobiliteitspakket’ van de EU, voorgesteld door de Commissie in 2017 en aangenomen in 2020, aangevraagd, wat heeft geleid tot vijftien gevoegde zaken.

Volgens advocaat-generaal Pitruzella hebben deze vijftien gevoegde zaken (C-541/20 tot en met C-555/20 tegen het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie als medewetgevers, met tussenkomst van de Bondsrepubliek Duitsland, de Republiek Oostenrijk, het Koninkrijk Zweden, het Groothertogdom Luxemburg, de Helleense Republiek, het Koninkrijk der Nederlanden, de Franse Republiek, het Koninkrijk Denemarken en de Italiaanse Republiek ter ondersteuning van het Parlement en de Raad) een “werkelijk uitzonderlijke dimensie. Zelden heeft een wetgevingsinitiatief geleid tot een dergelijke gegroepeerde en intense juridische reactie op EU-niveau.”

Pitruzella wijst erop dat deze reactie te verwachten was gezien de debatten en, in sommige gevallen, de oppositie van verschillende lidstaten tijdens de wetgevingsprocedure die leidde tot de goedkeuring van de drie maatregelen van het Mobiliteitspakket (Mobility package). Hij stelt: “Bij een kwestie die fundamenteel is voor de interne markt brengt het voorstel duidelijk het risico van een splitsing tussen twee visies op de Europese Unie aan het licht. Naast de juridische kwesties die op het spel staan, gaat het in zekere zin ook om het streven naar een gemeenschappelijke economische en sociale basis.”

Er zal veel over deze zaken worden geschreven, maar in de context van de huidige discussies over de Omnibus-pakketten van de Commissie (die von der Leyen II (VDL II) voornemens is voor te stellen met een ongekende snelheid en met een ongebruikelijke procedure en die gezien worden als een omkering  van de politiek en richting onder VDL I)) verdient één punt bijzondere aandacht: de nietigverklaring van een bepaling wegens schending van het evenredigheidsbeginsel “omdat de EU-wetgever onvoldoende heeft aangetoond dat hij de evenredigheid van de bepaling heeft onderzocht.”

Volgens vaste rechtspraak hoeft de EU-wetgever niet altijd over een effectbeoordeling te beschikken, noch is een dergelijke beoordeling bindend (aangezien de interinstitutionele overeenkomst van 2016 die effectbeoordelingen introduceerde zelf niet bindend is). Maar de medewetgevers “moeten hun keuze baseren op objectieve criteria en onderzoeken of de doelen die met de gekozen maatregel worden nagestreefd zodanig zijn dat ze zelfs aanzienlijke negatieve economische gevolgen voor bepaalde marktdeelnemers rechtvaardigen. De medewetgevers moeten bij rechterlijke toetsing ten minste de basisfeiten duidelijk en ondubbelzinnig kunnen uiteenzetten die ten grondslag liggen aan de betwiste maatregelen van die handeling.” Hoewel de betwiste verplichting zelf niet het onderwerp was van een effectbeoordeling, stelt het Hof dat het feit dat medewetgevers zich op gegevens uit een effectbeoordeling hebben gebaseerd, niet hetzelfde is als het duidelijk en ondubbelzinnig uiteenzetten van de basisfeiten waarop de uitoefening van hun beoordelingsvrijheid is gebaseerd.

De overige gegevens waarop de medewetgevers zich beriepen, waren volgens het Hof ook onvoldoende omdat ze geen betrekking hadden op de uitgedrukte verplichting in de betwiste bepaling of te beknopt werden gepresenteerd. Met andere woorden, de vorm van de informatie (of deze nu deel uitmaakt van een effectbeoordeling of niet) is niet cruciaal, maar de inhoud wel. Medewetgevers mogen zich op andere bronnen baseren en kunnen ook andere maatregelen nemen dan die welke onderwerp zijn van een effectbeoordeling.

Volgens Pitruzella volgt uit vaste rechtspraak dat medewetgevers tijdens de wetgevingsprocedure rekening moeten houden met beschikbare wetenschappelijke gegevens en bevindingen, inclusief documenten die door lidstaten zijn gebruikt tijdens Raadvergaderingen maar die de Raad zelf niet heeft. De medewetgevers mogen ook informatie uit het publieke domein betrekken die toegankelijk is voor elke belanghebbende partij.

En hier zijn we dan: VDL II is van plan reeds overeengekomen wetgevingsteksten in verschillende domeinen te heropenen via Omnibus-pakketten. De gebruikelijke procedure van twee jaar voorbereiding voordat een voorstel wordt ingediend, is door de Commissie van tafel geveegd, niet belemmerd door een niet-bindende interinstitutionele overeenkomst (of een vastgestelde evaluatieperiode van ten minste zes maanden aan het begin van de Commissie, zoals Draghi bepleitte).

Zodra een richtlijn wordt voorgesteld, hebben medewetgevers doorgaans twee jaar nodig voor overleg, tenzij het om een snelle oplossing (zogenaamde Quick Fix) gaat. Rekening houdend met vaste rechtspraak zullen zij voor hun besluiten “moeten onderzoeken of de doelen die met de gekozen maatregel worden nagestreefd zodanig zijn dat ze zelfs aanzienlijke negatieve economische gevolgen voor bepaalde marktdeelnemers rechtvaardigen (…) en moeten zij, wanneer de betrokken handeling rechterlijk wordt getoetst, ten minste in staat zijn om de basisfeiten die ten grondslag lagen aan de betwiste maatregelen van die handeling duidelijk en ondubbelzinnig uiteen te zetten.”

Draghi merkte op dat de medewetgevers geen methodologie hebben om de impact van amendementen op ontwerp-EU-wetgeving te meten en stelde zelfs een uniforme methodologie voor alle effectbeoordelingen voor. In geval van afwezigheid van een effectbeoordeling heeft de Commissie het leven van haar medewetgevers dus alleen maar moeilijker gemaakt en meer vatbaar voor rechterlijke toetsing.

Een zijopmerking: zelfs als de medewetgevers hun debatten binnen twee jaar afronden (wat gezien de controversiële aard van de verwachte Omnibus-pakketten twijfelachtig mag gedacht worden), zullen de lidstaten nog een omzettingsperiode van 18 tot 24 maanden nodig hebben en zullen er mogelijk verdere aanpassingen van gedelegeerde verordeningen vereist zijn.

Dat betekent dat de vroegste afronding september 2028 zal zijn (zonder een nieuwe pandemie of majeure gebeurtenis), maar gezien de ervaring met andere controversiële pakketten is dit misschien nog optimistisch. VDL II eindigt in november 2029…

Intussen, voor bedrijven en andere belanghebbenden, en mogelijk daarna, dreigt er totale verwarring.

Ceci n’est pas “better regulation”.

Lieve Lowet
Februari 2025