Lieve Lowet
De oorspronkelijke aanleiding voor het opstellen van EIOPA’s toezichthandboek waren de vele vragen van de nationale toezichthouders in de aanloop naar Solvency II. Het handboek moet de toezichthouders dus ondersteunen bij hun dagelijkse taken. Het is een belangrijk instrument om de toezichtconvergentie te bevorderen, maar het is niet het enige instrument. Het bevordert een gelijk speelveld en de gelijke behandeling van alle entiteiten die onder nationaal verzekeringstoezicht staan binnen de Europese Unie. Op de EIOPA-website, die op 17 november 2021 werd bijgewerkt, staat het zo: EIOPA’s Supervisory Handbook is one important tool used under Article 29 to promote supervisory convergence but is not the only one. It promotes ‘a level playing field and the equal treatment of all supervised entities’. Hier wordt gesteld dat haar toezichthandboek het volgende bevat: confidentiële aanwijzingen voor gevoelige thema’s, aanbevelingen, beste praktijken, casestudies, vragenlijsten voor toezichthouders en voorbeelden van de wijze waarop het proces van toezicht moet uitgevoerd worden. De nu vrijgegeven inhoudsopgave geeft de titels van vijftien hoofdstukken weer. Er is een hoofdstuk over gegevensbeheer, over technische voorzieningen, over Solvency-II-kapitaalvereisten, over het eigen vermogen, over de AMSB’s (Administrative, Management or Supervisory Body), over sleutelfuncties binnen de onderneming, … Voor bijna alle hoofdstukken wordt via hyperlinks verwezen naar niet-vertrouwelijke informatie, zoals EIOPA-opinies, -aanbevelingen en -verklaringen. We gaan ervan uit dat de verwijzingen naar de openbare documenten geen reflecties zijn over de rijke inhoud van de confidentiële hoofdstukken.
De inhoudsopgave die nu vrijgegeven werd, zegt ons dat er 1 toezichthandboek is. De inleiding van maart 2018, die ook werd gepubliceerd, heeft het uitsluitend over Solvency II. Maar volgens de titels van de hoofdstukken zitten daar ook onderwerpen bij zoals gedragstoezicht en toezicht op instellingen voor bedrijfspensioenvoorziening (IBPV’s). Coherent is dat allemaal niet. Dat EIOPA ons mee laat volgen bij de redactie van het toezichthandboek verdient applaus. Maar we vragen ons toch af waarom het document niet volledig openbaar is. In de VS zijn het Company Licensing Best Practices Handbook en het Financial Analysis Handbook van de NAIC wel voor iedereen toegankelijk. Zou dit ook kunnen in de EU?
EIOPA verklaart dat het toezichthandboek zich baseert op de regelgeving en richtsnoeren die intussen van toepassing zijn en dat deze de enige juridische basis zijn voor regels die nationale toezichthouders kunnen opleggen. Toegang tot documenten kan geweigerd worden wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van het doel van inspecties, onderzoeken en audits. (EGVerordening nr. 1049/2001, artikel 4, lid 2.) Maar EIOPA is toch geen toezichthouder die inspecties doet, onderzoeken uitvoert en audits organiseert?
We denken ook dat het financiële toezicht in de EU efficiënter zou kunnen verlopen als alle entiteiten (grote en kleine) rechtstreeks alle informatie kunnen raadplegen. Op die manier zou iedereen de regels adequater kunnen naleven. En daarbij, zouden Compliance Officers hun opdracht niet beter kunnen vervullen indien er meer transparantie zou zijn over wat er van hen verwacht wordt?
EIOPA zou een voorloper kunnen zijn in het bevorderen van transparantie
Artikel 29 zegt bovendien dat EIOPA, in voorkomend geval, openbare raadplegingen moet houden over de toezichtinstrumenten die ze wil invoeren. Valt het toezichthandboek daar dan niet onder? Hoewel het debat over de mogelijke bindende rechtsgevolgen van een ‘Union Supervisory Handbook’ zonder twijfel interessant is, is er ook de vraag of het Handbook voorwerp kan uitmaken van een juridische procedure. Het Europees Hof van Justitie heeft in een arrest (van 15 juli 2021, FBF v. ACPR, C-911/19) verklaard dat de geldigheid van richtsnoeren in vraag kan gesteld worden, daarbij verwijzend naar een uitspraak in de zaak van de Balgarska Narodna Banka (de Bulgaarse Nationale Bank). Daarin erkende het Hof (op 25 maart 2021) reeds dat ze bevoegd is om prejudiciële uitspraken te doen over de geldigheid van een aanbeveling van de Europese Banking Authority die geen bindende rechtsgevolgen heeft.
We hebben twee vragen i.v.m. de ‘verklaring over dividenduitkeringen en variabele verloningen in het kader van COVID-19’ die in de inhoudsopgave staat als enig niet-vertrouwelijk document onder het hoofdstuk ‘own funds’. We vinden het ten eerste merkwaardig dat deze verklaring, die uitgegeven is als ‘statement’ en niet als supervisory statement gebaseerd op artikel 29, hierin is opgenomen. Een verklaring (‘statement’) is immers geen toezichtstandpunt (‘supervisory statement’). Staat ze dan wel op de juiste plaats?
Ten tweede zegt EIOPA dat ze in het handboek alle instrumenten zet waarvan ze volgens artikel 29 gebruik kan maken, zoals richtsnoeren, adviezen, opinies en toezichtstandpunten over thema’s die niet gevoelig liggen en omdat de toezichtconvergentie die acties vereisten. Toezichtconvergentie terzijde, de verklaring over de dividenduitkeringen heeft wel voor opschudding gezorgd. In welke zin was dit dan niet gevoelig? Indien die verklaring alleen werd opgenomen om de volledigheid te garanderen, dan vragen we ons af wat er allemaal in het confidentiële gedeelte over het eigen vermogen staat? We herinneren ons ook de discussies in de raad van bestuur van EIOPA over een interne nota met betrekking tot de criteria voor de uitkering van dividenden. Er werd beslist om die nota te herzien en ze meteen rond te sturen maar ze niet te publiceren. In het licht van deze ervaring durven we te twijfelen aan de uitspraak van EIOPA dat er in het toezichthandboek geen interpretaties van wetgeving zullen zitten. Nog een laatste bedenking. Op 27 oktober 2021 publiceerde de Europese Ombudsman speciaal voor de EU-administraties een gids met beleidslijnen die ervoor moet zorgen dat de documenten vlotter toegankelijk zijn voor het publiek.
Dat zou de taken van de Ombudsman immers verlichten. Een kwart van de zaken die de Ombudsman behandelt, zouden wegvallen indien de documenten helderder opgesteld zouden worden en vlotter toegankelijk zouden zijn. Volgens de gids moeten alle EU-instanties een duidelijke procedure opstellen voor de bekendmaking van hun documenten. EIOPA heeft haar beleid een week eerder, op 20 oktober 2021, geactualiseerd met een besluit over de toegankelijkheid van EIOPA-documenten voor het grote publiek. Daarin wordt gesproken over bijlage 2 ‘Document register categories’ en bijlage 3 ‘Documents directly accessible to the public’.
Het toezichthandboek zou onder bijlage 2 kunnen vallen onder: ‘Andere beslissingen’ van de raad van toezichthouders (punt 1) naast notulen, begroting en werkprogramma; ‘Beste praktijken’ gekoppeld aan collegiale toetsingen (punt 8); ‘Alle (…) publicaties van EIOPA’ (punt 12) en ‘Andere documenten voor publicatie en documenten in voorbereiding voor publicatie’ (punt 17). De directeur van EIOPA kan deze lijst zelf aanvullen.
Er is jammer genoeg nog geen bijlage 3.
Supervisory Handbook
In oktober 2021 publiceerde de European Insurance & Occupational Pensions Authority een eerste deel van het 2018 Supervisory Handbook. Het idee voor zo’n handboek bestaat al bijna 10 jaar. In 2013 begon de Europese autoriteit voor verzekeringen en bedrijfspensioenen echt aan het handboek te werken door de beste toezichtpraktijken te definieren. In 2016 lichtte ze haar doelstellingen voor de eerste keer toe: ‘toezichtpraktijken oplijsten die de convergentie bevorderen en toezichtresultaten optimaliseren én tegelijkertijd rekening houden met specifieke kenmerken op de verschillende markten.’ Alhoewel het streven naar een gemeenschappelijke toezichtcultuur al in de originele EIOPA-verordening van 2010 werd opgenomen, dateert de verplichting om een Supervisory Handbook op te stellen van 2020, gebaseerd op de 2019-herziening van de EIOPA-verordening. Het toezichthandboek moet ook actueel gehouden worden. Van dit handboek zijn nu een paar delen gepubliceerd, een primeur. Mogen we meer verwachten?
Bron: Verzekeringswereld, februari 2022, Wolters Kluwer Belgium.
