Op weg naar meer samenwerking in de witwasbestrijding

Steven Maijoor

Ik noem even een paar voorbeelden uit de praktijk van Nederland drugsland. In de eerste helft van 2023 werd 25 ton cocaïne in de haven van Rotterdam in beslag genomen. In juli van dat jaar werd in één drugsvangst meer dan 8 ton cocaïne in beslag genomen. De omzet van die 25 ton cocaïne komt in de buurt van de 1,5 miljard euro. Ongeveer evenveel als de omzet van de hele Nederlandse videogame-industrie over 2023. Dat zijn heftige getallen. En de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit is ook heftig. De voorbeelden die ik net noemde komen uit de drugscriminaliteit, maar het gaat net zo goed om belastingfraude, beleggingsfraude en corruptiezaken. De beslagleggingen laten zien dat de opsporing goed werk verricht. De FIOD speelt daarin al jaren een cruciale rol. Tegelijk geeft het aan dat Nederland, als open handelsland met een grote haven, aantrekkelijk is voor drugscriminelen en andere misdaadprofessionals. Dat geldt daarmee ook voor de Nederlandse financiële sector. Want de mogelijkheid om crimineel geld wit te wassen zorgt er voor een belangrijk deel voor dat misdaad loont. De georganiseerde misdaad ondermijnt onze samenleving. En de grote bedragen aan crimineel geld ondermijnen het vertrouwen van Nederlanders in het financiële stelsel.

Het is geen toeval dat de nieuwe National Risk Assessment Witwassen (NRA) 2023 juist een groot aantal witwasdreigingen in de financiële sector identificeert. De NRA gaat over de vraag wat de grootste witwasdreigingen zijn. Het valt mij op dat van de 18 in totaal, ongeveer de helft over de Nederlandse financiële sector gaat. Dat is veel en geeft het beeld dat witwassen echt niet alleen via Dubai in contanten loopt. Daarom is witwasbestrijding door de financiële sector een essentieel onderdeel van de strijd tegen de georganiseerde misdaad. En daarom is het zo belangrijk dat we die witwasbestrijding met volle kracht voortzetten. Dat is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van ons allemaal. Publieke en private partijen. Opsporingsinstanties en toezichthouders. Wetgevers en uitvoerders.

Financiële instellingen hebben een bijzondere verantwoordelijkheid, omdat het financiële stelsel kwetsbaar is voor het faciliteren van witwassen. De rol van banken als poortwachters van dat financiële stelsel is essentieel om het risico van witwassen te verkleinen door criminelen geen toegang te verlenen tot financiële dienstverlening. Het besef van die belangrijke rol en de wettelijke verplichtingen die dat met zich mee brengt is in de loop van de jaren gegroeid. We komen van ver. De Nederlandsche Bank, afgekort DNB en het Openbaar Ministerie  hebben de afgelopen jaren regelmatig handhavend moeten optreden omdat sommige instellingen hun poortwachtersrol onvoldoende vervulden. Sindsdien zien we dat veel instellingen hun inspanningen aanzienlijk hebben vergroot. De witwasbestrijding is daardoor flink verbeterd. Instellingen kennen hun klanten beter en hebben meer zicht op de risico’s.

En dat brengt ons bij de dag van vandaag. Zoals u in de media kunt lezen staat de legitimiteit van de witwasbestrijding steeds meer onder druk. Steeds vaker gaan geluiden op dat de slinger is doorgeschoten. Sommige particuliere en zakelijke klanten merken dat ze door aanzienlijk meer hoepels moeten springen dan voorheen om een bankrekening te kunnen openen. Dit roept logischerwijs weerstand op. Mensen vragen zich af of de aanpak nog wel proportioneel is. Ook zijn er vragen over hoe de witwasbestrijding zich verhoudt tot het recht op privacy en het verbod op discriminatie. Dat zijn belangrijke vragen waar we antwoorden op moeten geven, want overheidsoptreden en de uitvoering van wettelijke plichten door private partijen moeten proportioneel zijn.

Eerst te weinig, nu te veel. Een slingerbeweging die is doorgeschoten. Het is een verleidelijk beeld. Maar ook een beeld dat niet klopt, omdat het te simpel is. Laat ik mijn punt uitleggen aan de hand van een klok. Bijvoorbeeld zo’n ouderwetse Friese staartklok. Wie recht voor de klok staat, ziet inderdaad de slinger bewegen, eerst naar de ene kant, dan naar de andere kant. Maar wie van opzij kijkt en de klok openmaakt, ziet een complex geheel van kleine en grote radertjes. Radertjes die gezamenlijk ervoor zorgen dat de klok blijft tikken.

Beste mensen, wij zijn die radertjes. En al die radertjes zijn essentieel om de witwasbestrijding te laten doortikken. Haal er één weg, en het systeem staat stil. Ieder radertje heeft daarmee zijn eigen rol. En alleen door die rol goed in te vullen dragen we allemaal bij aan het grotere geheel.

Voor de banken betekent dat: doorgaan op de ingeslagen weg, de basis op orde krijgen en vervolgens de risicogebaseerde aanpak steeds verder verfijnen. Sommige banken moeten echt nog flinke stappen zetten om hun poortwachtersrol op orde te krijgen. Tegelijkertijd moeten de maatregelen om witwas- en terrorismefinancieringsrisico’s te beheersen passen bij de omvang van die risico’s. Dat is de kern van de risicogebaseerde aanpak. Een aanpak waarbij instellingen meer inspanningen verrichten bij hoge risico’s en minder bij lage risico’s.

Bij DNB geloven we dat de witwasbestrijding zowel effectiever als efficiënter kan. Door de toepassing van de risicogebaseerde aanpak, maar ook door gebruik te maken van technologie. De Nederlandse samenleving en economie zijn in sterke mate gedigitaliseerd. Er is dus een uitstekende digitale infrastructuur voor de toepassing van technologie. Bijvoorbeeld om slimmer klantonderzoek en transactiemonitoring te doen, kunstmatige intelligentie in te zetten bij de risicoanalyse van klanten en gebruik te maken van digitale identificatie methodieken. Bij de toepassing van dergelijke technologie is wel het van belang dat instellingen ervoor zorgen dat hun risicomanagement op orde is.

AMLA, Europese toezichthouder

Ook zien we grote toegevoegde waarde in het versterken van de samenwerking, zowel binnen Nederland als in Europa. Dan heb ik het niet alleen over de komst van de Europese toezichthouder AMLA. Ook internationale samenwerking tussen private partijen kan de effectiviteit van de transactiemonitoring verder vergroten. Een meer risicogebaseerde aanpak betekent overigens niet dat banken zich enkel kunnen baseren op informatie van de opsporing: juist de preventieve taak van poortwachters is van groot belang. Ze moeten voorkomen dat ze misbruikt worden voor witwassen en terrorismefinanciering. De aankomende Europese wetgeving onderstreept deze verantwoordelijkheid. Het onderzoek naar klanten is bedoeld om het risico op onder andere witwassen en terrorismefinanciering zichtbaar te maken, ook als de opsporing daar nog geen beeld van heeft. Kort en goed: banken moeten de eigen winkel schoonhouden.

Wij als DNB hebben ook zelf de handschoen opgepakt. We zetten ons in voor een beter risicomanagement binnen de onder toezicht staande instellingen. Dit begon met de publicatie van ons rapport ‘Van herstel naar balans’. Daarnaast hebben we rondetafelgesprekken geïnitieerd met banken en verschillende sectoren om te kijken of er in laag risico gevallen minder ingrijpende maatregelen kunnen worden ingezet. Dat heeft geleid tot de Industry and Sector Baselines van de NVB. De uitkomsten van deze discussies hebben wij ook meegenomen in de herziening van de DNB Leidraad Wwft, die nu de vorm van Q&A’s en Good Practices heeft. En omdat je zelf het goede voorbeeld moet geven, hebben we de afgelopen jaren fors geïnvesteerd in het tot stand brengen van risicogebaseerd toezicht. Dat heeft geleid tot een systematische aanpak van het in kaart brengen van risico’s en beheersmaatregelen, zodat ook wij ons toezichtinstrumentarium inzetten waar dat vanwege het risico gepast is. Dat is ook zichtbaar aan de kant van de handhaving. DNB stemt haar handhaving af op de ernst van geconstateerde tekortkomingen. En we gaan door met de verdere ontwikkeling van het risicogebaseerde toezicht en handhaving.

Terug naar de klok. Niet alleen zijn alle radertjes onmisbaar om de klok te laten tikken, het is net zo belangrijk dat ze goed op elkaar zijn afgestemd. Staan ze net een beetje verkeerd ten opzichte van elkaar, dan loopt het uurwerk vast.

Ketenpartners

Net als die radertjes moeten wij als ketenpartners goed op elkaar zijn afgestemd. Wij zijn bij DNB van oordeel dat de samenwerking beter kan. Effectiever. Met name de publiek-private samenwerking. Bijvoorbeeld door op nationaal en internationaal niveau onderwerpen te prioriteren, en deze vervolgens gezamenlijk aan te pakken. Daarnaast is en blijft informatie-uitwisseling belangrijk voor zowel de publieke als private rol in het voorkomen en bestrijden van financieel-economische criminaliteit. Op deze manier kan iedereen zijn specifieke kennis en ervaring delen, zodat we gezamenlijk effectiever zijn.

Betere afstemming is niet alleen nodig om de witwasbestrijding effectiever te maken, maar ook om ervoor te zorgen dat aan alle legitieme belangen recht wordt gedaan, waaronder ook een toegankelijk betalingsverkeer, het recht op privacy en het verbod op discriminatie. Soms wordt de indruk gewekt dat deze belangen met elkaar in conflict zijn, maar dat is niet zo. Witwasbestrijding wordt tegenover privacy geplaatst. Of tegenover het verbod op discriminatie. Of tegenover het belang van toegankelijk betalingsverkeer. Wat krijgt voorrang? De een of de ander? Dat vind ik geen goede aanpak.

Wie voor duurzame welvaart in een democratische samenleving staat, moet de verschillende belangen naast elkaar zien en niet tegenover elkaar. Het einddoel is helder: niemand wil naar een samenleving met een vergaande witwasbestrijding, maar zonder werkelijke privacy. Tegelijkertijd wil ook niemand een samenleving waar groepen worden gediscrimineerd. Kortom: het gaat om de balans tussen die belangen.

Witwasbestrijding, toegankelijk betalingsverkeer, privacy, gelijke behandeling. Ze zijn allemaal belangrijk. En ik geloof dat het mogelijk is om de witwasbestrijding effectiever te maken zonder afbreuk te doen aan deze andere belangen. Maar dan moeten we de verschillende wettelijke kaders die aan deze belangen hangen, gaan beschouwen als één samenhangend kader. Dan is ook gecoördineerd optreden van de toezichthouders passend en geboden. Zo kunnen we tezamen werken aan een gebalanceerde, proportionele aanpak. Dat is de visie van De Nederlandsche Bank. Ons wettelijke mandaat staat in ons werk centraal, maar niet in isolatie. We zoeken de verbanden met de andere wettelijke belangen.

Zo’n integrale benadering, waarbij we de wettelijke verplichtingen beschouwen als één samenhangend kader, is niet alleen van belang voor de toezichthouders en de wetgever, maar ook voor de markt. Nakoming van wettelijke verplichten ligt bij de financiële instelling en bij de klant, daar moeten we duidelijk over zijn. Dan maakt het niet uit of het de Wwft is, art. 1 van de Grondwet of de Algemene Verordening Gegevensbescherming. Gelukkig zien we dat veel stakeholders hun verantwoordelijkheid willen nemen.

Wij ketenpartners, wij zijn allemaal essentiële radertjes in het complexe uurwerk van de witwasbestrijding. Laten we ons niet blindstaren op de slingerbeweging: het is een verleidelijk beeld, maar het klopt niet. Laten we in plaats daarvan ervoor zorgen dat we allemaal onze rol goed uitvoeren: marktpartijen, toezichthouders, opsporingsinstanties en wetgever. Gezamenlijk kunnen we ervoor zorgen dat misdaad niet het bedrijfsmodel van de toekomst wordt, dat niemand zich zorgen hoeft te maken over zijn privacy en dat niemand zich ongelijk behandeld hoeft te voelen. Laten we de handen ineen slaan. Nederland rekent op ons.

Steven Maijoor is directielid van De Nederlandsche Bank. Hij is daarnaast lid van de Supervisory Board van de Europese Centrale Bank.