Begroten in onzekerheid
In het voorjaar schreef Binnenlands Bestuur over de onzekerheid waar gemeenten mee te maken krijgen na 2025 omdat het kabinet nog geen standpunt heeft ingenomen over de omvang van het Gemeentefonds voor de periode daarna. Inmiddels zijn de omstandigheden duidelijk veranderd. De oorlog in Oekraïne duurt voort, energieprijzen lopen op en in sommige bedrijfstakken staat het voortbestaan onder druk. Daarbij komt dat er meer en meer sprake is van personeelstekorten in brede delen van de arbeidsmarkt en ook de beschikbaarheid van grondstoffen en goederen staat onder druk. Je zou jezelf inmiddels de vraag kunnen stellen of gemeenten nog wel in staat zijn om de middelen waarover ze beschikken echt uit te geven aan de geplande taken vanwege al die onzekerheden. In de regel kijken overheidsorganisaties niet veel verder dan regeer- en coalitieakkoorden, met de kanttekening dat vanuit de planbureaus vaak wel over lange termijn perspectief wordt nagedacht. Denk aan bijvoorbeeld rapporten van de WRR over de houdbaarheid van de zorg of houdbaarheid van overheidsfinanciën van het CPB. In het gemeentelijk begrotingsproces lijkt de paragraaf weerstandsvermogen de belangrijkste kapstok te zijn om over onzekerheid te rapporteren. Daar zijn de nodige kanttekeningen bij te plaatsen, zie bijvoorbeeld de bijdragen van prof. Boorsma in BNG Magazine. De vraag is of enkel de focus op weerstandsvermogen, risicohouding en -cultuur en financiële kengetallen voldoende is om bestuurlijk grip te krijgen op de onzekerheden waar gemeenten mee te maken krijgen.
Mede onder invloed van de vraagstukken rondom energietransitie en veranderend klimaat verschijnen documenten met een meer op de lange termijn gerichte strategie. De vraag is vervolgens of die strategische visie een weergave is van lokale ambities met een houdbaarheidsdatum tot de volgende collegeperiode of dat het gaat om afgewogen beoordelingen van kansen en risico’s die bij een bepaalde ontwikkelingsrichting horen. Meer populair geformuleerd: is er een plan B voor het geval dat de omstandigheden zodanig wijzigen dat de oorspronkelijk geformuleerde ambities achterhaald blijken te zijn. Zo lijkt het er op dat de coronapandemie mogelijk tot structurele aanpassingen in het domein van wonen, werken en mobiliteit gaat leiden, mede als gevolg van beschikbare technologie. Alhoewel de oorzaak van een bepaalde ontwikkeling niet goed valt te voorspellen, is het wel denkbaar om veel meer na te denken in termen van positieve of negatieve trends die invloed hebben op de opgaven die gemeenten voor zich zien.
Een instrument dat daarbij kan helpen is het denken in scenario’s op basis van een aantal kernvariabelen die bepalend zijn voor de vraag naar gemeentelijke dienstverlening. Vanuit het fysieke domein bezien zijn daarbij thema’s als bevolkingsgroei en verwachte ontwikkeling van typen van werkgelegenheid sleutels omdat die sterke invloed hebben op toekomstig ruimtebeslag. Gezien de doorlooptijd van planningsprocedures is het directe aanpassingsvermogen van gemeenten en de markt op dit terrein beperkt. Vanuit het sociale domein zijn ontwikkelingen in bevolkingssamenstelling en opleidingsniveau van de bevolking belangrijke variabelen omdat die invloed hebben op zorgbehoefte, onderwijsvraag en inkomensondersteuning.
Scenario’s en strategie zijn thema’s die in samenspraak met burgers kunnen worden ontwikkeld. Er zijn voorbeelden van West-Europese landen waar dat op lokaal niveau is gedaan. Ook zijn er voorbeelden van scenario-denken rondom mobiliteit of fysieke infrastructuur waar modelmatige benaderingen zijn gebruikt. Voor deze deelthema’s kan dat een zinvolle benadering zijn omdat infrastructuur aanpassen op extremen erg duur kan zijn. Voor scenario’s bij een brede lokale strategie is een modelmatige benadering iets dat in mijn ogen niet past omdat je dan een black box creëert. Het gaat er juist om enkele scenario’s te bedenken rondom maatschappelijke ontwikkelingen: waar liggen voorkeuren als het wat minder gaat dan volgens de strategische keuzes van de gemeente het uitgangspunt is of juist waar liggen voorkeuren als het wat beter gaat.
Terug naar het begin van dit betoog. Onzekerheid over gemeentefinanciën. Feit is dat er een ambitie is om gemeenten meer eigen belastingen te laten heffen. Volgens een rapport van Binnenlandse Zaken [*1 ] (pagina 51) kan dat gaan om een bedrag van 6 miljard euro, circa 20% van de huidige inkomsten uit het Gemeentefonds. Dat zijn bedragen die op gemeenteniveau in de buurt komen van de totale OZB opbrengsten. Een dergelijke operatie is alleen op landelijk niveau lasten neutraal te realiseren, onder de veronderstelling dat het Rijk inderdaad de nationale belastingen met 6 miljard euro verlaagt. Op lokaal niveau leidt het altijd tot ten minste de perceptie van hogere lasten omdat de gemeentelijke belastingrekening veel zichtbaarder is dan de landelijke. Voor het gemeentebestuur ligt de vraag op tafel waar men de effecten van de extra gemeentelijke belastingen terecht wil laten komen en hoe dat doorwerkt voor verschillende groepen inwoners. Dit is bij uitstek een thema om via scenario’s, in overleg met burgers te gaan uitwerken zodat als het zover is er geen verrassingen ontstaan.
Bovendien draagt nu nadenken over scenario’s en gevolgen bij dat gemeenten in de onderhandelingen met het Rijk sterker komen te staan met hun kennis over de lokale doorwerking van de voorgenomen beleidswijziging. Alhoewel de belastinghervorming pas iets is voor na de volgende landelijke en gemeenteraadsverkiezingen is het nu wel de tijd om goed voorbereid met deze voor gemeenten grote operatie aan de slag te gaan.
Johan de Kruijf
