Johan de Kruijf
De vraag is of het wenselijk is dat winstnemingen op het grondbedrijf de gaten in de resultatenrekening van de gemeenten dichten. Vanaf het Besluit Begroting en Verantwoording 2016 (BBV 2016) is een nieuwe methode voor winstneming bij de gemeentelijke grondexploitaties van kracht. In de praktijk komt de zogenaamde ‘percentage of completion’ methode er op neer dat zodra er winst in een grondexploitatie ontstaat, die winst naar rato van de voortgang van het project moet worden genomen. Daarmee sluit de boekhouding aan bij het realisatiebeginsel (Commissie BBV, 2018) dat mede leidend is in het baten-lastenstelsel. Ik laat de vraag of het realisatiebeginsel echt van toepassing zou moeten zijn op projecten met een doorlooptijd van 10 jaar maar even buiten beschouwing en concentreer me op de gevolgen voor de besluitvorming in de gemeenteraad. In het oude stelsel kwam winst in een grondexploitatie pas aan de orde wanneer het project nagenoeg was afgerond en er redelijke zekerheid was over het totale financiële resultaat van het project. Die winst kon dan dienen ter versterking van de algemene reserve van de gemeente of worden gebruikt om nieuwe activiteiten te financieren of bekostigen. Vanaf 2017 is vereist dat wanneer terreinen zijn verkocht en er na een inschatting van projectrisico’s een positief resultaat overblijft, de winst wordt ‘genomen’.
Conjuncturele risico’s behoren volgens de commissie BBV (2018, p. 1) niet tot de risico’s die moeten worden meegewogen en zitten verwerkt in de jaarlijkse aannames voor toekomstige ontwikkelingen (Commissie BBV, 2016, p. 27). De ervaring in de afgelopen jaren laat zien dat gemeenten vaak fors op grond hebben moeten afboeken gedurende de economische crisis en dat nu her en der herstel zichtbaar is.
Grondexploitaties zijn van nature al een verstorende post in de begroting
Grondexploitaties zijn in algemene zin al een verstorende post in de begrotingen en rekeningen van gemeenten: het is de post die in het verleden samen met de mutatie in de reserves voor de grootste verschillen tussen begroting en rekening verklaart (De Kruijf, 2018). Winsten op grondexploitatie kunnen op jaarbasis behoorlijk fluctueren, onafhankelijk van het systeem van winstneming dat wordt gehanteerd.
Veel gemeenten hebben om risico’s in de grondexploitatie op te vangen een bestemmingsreserve grondexploitatie in de boeken opgenomen die er toe bijdraagt dat verliesgevende grondexploitaties kunnen worden gecompenseerd met de resultaten van winstgevende projecten. In het oude stelsel betekende dit dat een bestemmingsreserve grondexploitatie aan de lage kant of zelfs negatief is omdat winsten pas in een laat stadium worden toegevoegd. Er zijn dan politiek gezien niet of nauwelijks middelen beschikbaar die alternatief – voor andere gemeentelijke doeleinden – kunnen worden ingezet. Met de versnelling van winstneming zal de bestemmingsreserve grondexploitatie hoger worden en mogelijk voor de gemeentelijke begroting een materiële post worden. Door de beperkingen die de commissie BBV in het risico-begrip rond grondexploitatie oplegt verdwijnen met name de conjuncturele risico’s die inherent aan een (grootschalige) grondexploitatie zijn van de radar. Puur boekhoudkundig gezien zijn er dan binnen het grondbedrijf overtollige middelen aanwezig.
Na 2015 werd het onoverzichtelijk
Tot 2015 waren de risico’s in een gemeentelijke begroting en rekening tamelijk overzichtelijk. Vooral bijstand en sociale werkvoorziening waren posten die voor gemeenten relatief onbeheersbaar waren. Daarbij gold dat bij grote tegenvallers ook nog kon worden teruggevallen op het Rijk. Met de 3D operatie is het risicoprofiel van gemeentefinanciën substantieel gewijzigd. De discussie of er sprake is van incidentele of structurele tekorten bij jeugdzorg en – in de toekomst wellicht ook de WMO – valt niet te missen. In een dergelijke context kan het verleidelijk zijn om de boekhoudkundig ontstane overtollige middelen uit het grondbedrijf te gebruiken om de gaten elders in de begroting te dichten. Maar wat dan als straks de conjunctuur tegenvalt en er weer verliezen ontstaan in grondexploitaties?
Midden 2019 is het vermoedelijk nog zo dat een positief saldo in de reserve grondexploitatie relatief klein is. Dan is er ook nog geen aanleiding om een politieke greep in de spreekwoordelijke kas te doen. Maar het is wel het moment om stil te staan bij de wijze waarop raad en college omgaan met opgebouwde reserves, juist omdat er nu nog politiek neutraal gediscussieerd kan worden. Om in termen van het weerstandsvermogen te blijven: zouden de geïnventariseerde risico’s grondbedrijf inclusief conjunctuurrisico niet moeten worden afgezet tegen de beschikbare reserve waarbij de reserves de risico’s beduidend overschrijden? Zo voorkomt u als gemeente overschatting van vrij beschikbare middelen in de reserves. De stelselwijziging grondexploitatie uit BBV is wat mij betreft een aanleiding om uw nota grondbeleid en in het bijzonder de risicoparagraaf daarbinnen nu te actualiseren.
De auteur dr. Johan de Kruijf is docent bestuurskunde aan de Radboud Universiteit. Johan de Kruijf is een erkend specialist op het gebied van financieel management en besturingsvraagstukken en hij zal het onderwerp van dit artikel ook bespreken tijdens het Risk & Resilience Festival op 7 november aanstaande op Twente University. De Kruiif is tevens blogger op het Risk & Compliance Platform Europe.
Bronnen:
Commissie BBV (2016). Notitie Grondexploitaties 2016.
Commissie BBV (2018). Aanvulling Notitie Grondexploitaties: Tussentijds winst nemen (POC-methode).
De Kruijf, J.A.M. (2018) Gemeentebegroting anders belicht. Suggesties voor sturing op en presentatie van de begroting in “Adlasz voor de slimme gemeente”, pagina 133-145.
