Verleidelijke financiering voor verduurzaming?

Via de PRIMO-nieuwsbrief werd ik geattendeerd op een berichtje over het opstarten van een investeringsfonds voor verduurzaming door de Provincie Noord-Brabant. Dat Noord-Brabant via een revolverend fonds* naar creatieve oplossingen voor financieringsvraagstukken zoekt is niet zo vreemd. De provincie is mede-initiatiefnemer van de website over alternatieve financieringsvormen en heeft door de opbrengsten uit de verkoop van Essent voldoende middelen beschikbaar voor financiering- en stimuleringsmaatregelen. Desondanks leidt het plan van de provincie bij mij tot de nodige vraagtekens. De doelgroep van het nieuwe investeringsprogramma zijn de gemeenten in de provincie. Kennelijk heeft de provincie gemeenten met beperkte financiële middelen en of onvoldoende expertise over verduurzaming op het oog. Een gemeente met beperkte financiële middelen staat – overigens net als alle andere gemeenten – onder toezicht van de provincie. In welke vorm een gemeente financiering aantrekt is niet zo zeer van belang, wel dat extra financiering tot extra beslag op de toch al beperkte ruimte legt. Hoe kan de provincie dat als kapitaalverstrekker aan zichzelf als toezichthouder uitleggen?

Mijn tweede vraagteken raakt de onderliggende constructie. Die constructie komt neer op sale & lease back via erfpacht in een publiek private samenwerking. In 1999 heeft de Algemene Rekenkamer er al op gewezen dat lease constructies voor de overheid meestal duurder uitvallen dan eigen financiering, vanwege de wezenlijk hogere rentevergoedingen. Nu is in het voorstel van Noord-Brabant toegevoegde waarde opgenomen voor verduurzaming, zodat het niet een simpele financiële transactie is. Ook in deze context lijkt mij een gedegen kosten-baten analyse van elke individuele transactie op zijn plaats.
Het derde vraagteken betreft de gevolgen die de financieringsconstructie heeft voor de transparantie in de gemeentelijke begroting. Feitelijk is sprake van een zogenaamde ‘off-balance financiering’. Anders gezegd, de langlopende verplichting die bij eigen financiering op de balans van de gemeente verschijnt, wordt vervangen door een in de toelichting opgenomen ‘niet uit de balans blijkende verplichting’ (art. 53 BBV). Als raadslid moet je wel heel goed op de hoogte zijn van de kleine lettertjes in de begroting en rekening om te begrijpen dat de gemeente zich voor een veelheid van jaren heeft gecommitteerd aan betalingen.
Het vierde vraagteken heeft te maken met de looptijd van de projecten en de exit-strategie voor gemeenten. Volgens Binnenlands Bestuur verkopen gemeenten gebouwen aan de fondsmanagers en krijgen zij het vastgoed na 30 jaar weer terug in handen. Kan de gemeente een periode van 30 jaar exploitatie van vastgoed overzien? Met andere woorden, in de onzekere maatschappij van tegenwoordig met onderwerpen als demografische verandering, discussies over gemeentelijke herindeling, andere takenpakketten voor gemeenten is moeilijk te voorspellen hoe lang een gemeente het vastgoed nog daadwerkelijk gaat gebruiken. En als daar onzekerheid over is, dan zou er een exit strategie moeten zijn die de gemeenten in staat stelt om een object af te stoten. Zo niet, dan is de gemeente ook voor leegstaande panden gehouden om voor 30 jaar financieringslasten te betalen. En als er wel een exit strategie bestaat, wat zijn de voorwaarden daar dan van? En zijn wegen die op tegen de risico’s die ontstaan bij overdracht?
Het vijfde en laatste vraagteken gaat over de betrokken private partijen en de zeggenschap over het in het fonds ingebrachte vastgoed. Nu is de vraag niet zozeer de exit-strategie van de gemeente, maar de exit-strategie van de private partijen. In hoeverre zijn zij gehouden om zich 30 jaar lang te verbinden aan een fonds? In de private equity wereld gelden vaak termijnen tussen 7 en 10 jaar voor de participatie van een investeerder. Daarna volgt verkoop van het project aan een andere investeerder. Het is aan de provincie om in de governance structuur van het fonds niet alleen te borgen dat de betrokken private partijen hun kant van de deal nakomen zonder dat er overdrachtsrisico’s voor de gemeenten ontstaan maar ook dat gemeenten de risico’s van het fonds kunnen begrijpen.
Dat de provincie Noord-Brabant het initiatief neemt om verduurzaming te stimuleren met creatieve financieringsconstructies is prijzenswaardig. De provincie staat daarbij vermoedelijk voor een dilemma: financiering beschikbaar stellen aan weinig kapitaalkrachtige maatschappelijke ondernemingen in zorg en welzijn stuit wellicht op staatssteun-regels, terwijl juist dit soort instellingen minder makkelijk toegang hebben tot privaat kapitaal. Het staatssteun probleem speelt niet bij mede-overheden en door financiering voor gemeenten beschikbaar te stellen kan de provincie verduurzaming stimuleren. Voor gemeenten die er financieel slecht voor staan is extra financiering, op welke manier dan ook, een verdere verzwakking van de financiële positie. Verder geldt generiek dat sale & lease back constructies duur zijn en dus een goede kosten-batenanalyse nodig is. Ten slotte is vanuit oogpunt van transparantie in de begroting een off balance constructie zoals hier in de praktijk ontstaat discutabel. Gemeenten zijn daarmee niet de ideale doelgroep voor het op te richten fonds. De vragen over exit strategie voor zowel degene die het vastgoed gebruikt als voor de private financierende partijen zijn universele thema’s.
Een provincie die zijn zorgplicht na wil komen heeft de mogelijkheden van exit van vragende en aanbiedende partijen goed ingeregeld.
* Een revolverend fonds is een fonds waaruit budget wordt toegekend aan derden, zonder dat dit beperkt is tot een boekjaar. De geldverstrekking vindt veelal plaats in de vorm van een lening.
Johan de Kruijf