De gouden financieringsregel verbroken

Gisteren was het in Nederland weer zover. Bij de gemeenteraadsverkiezingen, met een opkomstpercentage van circa 55 procent, komen de lokale partijen en landelijke nieuwkomers zeer goed uit de verf. Dat brengt veel vernieuwing in de gemeenteraad met kansen, maar ook met risico’s. Eén van de valkuilen is volgens de auteur van dit artikel Dr. Johan de Kruijf de inzet van de kapitaalopbrengsten voor consumptieve uitgaven, geïllustreerd aan de hand van  mogelijke eenmalige opbrengsten dankzij het “opkoopprogramma” bij een aantal provincies…

Een aantal provincies is kennelijk bezig met het opkopen van aandelen van verbonden partijen in het domein van infrastructuur bij gemeenten. Voor gemeenten is dit interessant omdat ze daarmee een boekwinst kunnen realiseren en een leuke kasstroom ontvangen. In 2014 publiceerde de Algemene Rekenkamer een rapport over het gebruik van de aardgasbaten door de Nederlandse regering vanaf de vondst van aardgas eind jaren vijftig van de vorige eeuw. Dat rapport was niet onverdeeld positief en wijst er op dat veel geld consumptief in plaats van productief is besteed. Alleen tijdens de periode dat er sprake was van het Fonds Economische Structuurversterking is het merendeel van de aardgasbaten volgens de Algemene Rekenkamer aan structuurversterkende maatregelen besteed. Ik laat dan de huidige discussies over schadevergoedingen in Groningen maar even buiten beschouwing.
Wat heeft dit alles nu te maken met de verkoop van wat aandelen door gemeenten vraagt u zich ongetwijfeld af. Veel meer dan u denkt, maar daarvoor moeten we wel even terug in de tijd. Een van de modellen die in het verleden werden gebruikt om overheidsbegrotingen in de hand te houden was het maken van een onderscheid tussen gewone dienst en kapitaaldienst. Kort gezegd komt dat er op neer dat voor investeringen mocht worden geleend en dat consumptieve uitgaven uit de lopende (belasting)opbrengsten moesten worden betaald. Lange tijd gold dat zowel in gemeenteland maar ook op rijksniveau. Ik had onlangs een aanleiding om in de begroting van het ministerie van Economische Zaken uit 1976 te kijken en ja hoor, daar was nog keurig een onderscheid tussen kapitaaluitgaven en consumptie uitgaven. Ook bij gemeenten was het onderscheid zeker tot de invoering van het baten lasten stelsel midden jaren tachtig van de vorige eeuw bekend.
Gemeenten in de knel met hun uitgavenpatroon
Gemeenten zitten op dit moment behoorlijk in de knel met hun uitgavenpatroon. Het zal nog wel even duren voordat er een modus is gevonden om de kosten van het sociaal domein beheersbaar te krijgen. In de tussentijd moeten de gaten wel worden gedicht om binnen het toezichtkader van de sluitende begroting te blijven. Het wordt dan wel erg verleidelijk om het tafelzilver in de uitverkoop te doen, zeker wanneer het om aandelen in verbonden partijen gaat die voor de bestuurlijke tafel op gemeenteniveau een maatje te groot zijn.
Voor de goede orde, ik denk eerlijk gezegd dat het goed is dat gemeenten hun aandelen in de grote verbonden partijen overdoen aan provincies. Vanuit het perspectief van tegenkracht tegen de besturen van netwerkpartijen is een gebundeld aandeelhouderschap alleen maar toe te juichen. Dat geldt des te meer nu er grote opgaven op het terrein voor infrastructuur aan de orde zijn.
Mijn vraagtekens zitten op een ander terrein. Als we de oude gulden financieringsregel – of in moderner jargon de Zalmnorm – in gedachten houden, is het dan wel verstandig om de opbrengsten van aandelenverkoop consumptief aan te wenden, ook als de nood kennelijk aan de man of vrouw is? De vraag stellen is hem eigenlijk ook beantwoorden. De aandelen leverden een zekere stabiele kasstroom op die in komende jaren weg gaat vallen. Dat slaat een gat in de gemeentebegroting. De eenmalige opbrengst kunt u maar één keer inzetten en daarmee is de buit verdeeld. U kunt er ook voor kiezen om de eenmalige opbrengst in te zetten voor de aflossing van uitstaande leningen of voor verlaging van de benodigde herfinanciering. Daarmee worden rentelasten gedrukt en wordt de wegvallende dividendopbrengst gecompenseerd.
De nieuwe gemeenteraden zullen bij de jaarrekening worden geconfronteerd met de financiële resultaten over 2017 met, daar waar relevant, ook opbrengsten uit verkopen van activa verwerkt. Hoe zij met resultaatbestemming bij de jaarrekening omgaan is uiteraard een politieke keuze, maar het zou jammer zijn als het debat over eenmalige opbrengsten niet wordt gevoerd.
De auteur, Dr. Johan de Kruijf is universitair docent bestuurskunde aan de Radboud Universiteit. Daarnaast is hij eigenaar van Voor Raad & Bestuur waarmee hij onderzoeks- en adviesdiensten levert voor het openbaar bestuur, in het bijzonder gericht op financieel management en besturingsvraagstukken.